LOS RETOS ACTUALES DEL DESARROLLO LOCAL Y LAS POLÍTICAS PARA LA PROMOCIÓN ECONÓMICA Y EL EMPLEO

Antoni Niubó – 

Aún hoy las competencias municipales en materia de desarrollo económico y empleo no están recogidas por el marco legislativo de los entes locales. Aunque sin definir con precisión su papel en este ámbito la normativa hace referencia al reconocimiento de los municipios cuando dice que «para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, el municipio puede promover toda clase de actividades y prestar todos los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal » (Art. 25.1 de la Ley 7/1985 de 2 de abril). Aquí ha habido hasta ahora un cajón de sastre que cada entidad local ha llenado a su manera, algunos con visión estratégica, articulando políticas paradigmáticas en este ámbito, otros con criterios meramente oportunistas, y entre los dos extremos todo tipo de experiencias más o menos exitosas y socialmente útiles.

Las políticas locales de empleo y desarrollo económico han tenido en España una evolución significativa desde que se iniciaron a mediados de los años ochenta. La crisis de los sectores tradicionales y los procesos de reconversión, con pérdida de numerosos puestos de trabajo, tuvieron un gran impacto en aquella época y la manifestación de sus efectos a nivel local, de distribución irregular pero particularmente intensa en muchos municipios, fue el principal factor que planteó la necesidad de actuar en este ámbito territorial.

Aquella situación impulsó a los ayuntamientos más afectados por esta crisis a actuar para tratar de reducir o superar los efectos del desempleo entre una sociedad local que pedía en primera instancia a su administración más cercana, es decir, la municipal, respuestas adecuadas para poder ejercer su derecho fundamental al trabajo. En aquel primer momento fueron los ayuntamientos los que emprendieron acciones que en el transcurso de estos últimos veinticinco años se han extendido y evolucionado hasta configurar el marco en el que actualmente se desarrollan las políticas activas.

En aquel contexto, y dependiendo de la casuística de cada territorio, los municipios iniciaron una serie de prácticas, a veces con más voluntarismo que eficacia, que fueron conformando el inicio de lo que con su evolución en el tiempo se ha traducido en los modelos de intervención actuales.

El inicio de las acciones en materia de políticas activas para el empleo y el desarrollo económico estuvo condicionado principalmente por el grado de afectación de la crisis en cada municipio, la estructura territorial, la dimensión del espacio en el que se pretendía intervenir y las diferentes realidades económicas, sociales y culturales.

Así, se iniciaron acciones en unos casos en el ámbito estrictamente municipal, en otros casos supramunicipal con participación de las diputaciones o de las mancomunidades de municipios. Los recursos para la intervención local no se encontraban en un marco presupuestario y normativo específico sino que dependían de la capacidad de cada entidad local, en función de su dimensión y su poder de negociación con las administraciones territoriales superiores, desde las comunidades autónomas hasta la Unión Europea.

La incorporación de España a la Unión Europea fue un factor clave en relación con el proceso, ya que supuso el reconocimiento explícito del principio de subsidiariedad y la asignación específica de recursos a las políticas activas a los que las administraciones locales podían acceder. En aquel momento no se disponía de conocimientos especializados ni metodologías contrastadas en el ámbito del desarrollo económico y el empleo y en este sentido la participación de muchos entes locales en programas e iniciativas comunitarias tuvo un efecto muy beneficioso. Se desarrollaron nuevas metodologías, se intercambiaron experiencias con entes locales de otros estados de la Unión Europea y con ello se creó un cuerpo de conocimientos que supuso un gran avance, tanto en el ámbito político como en el técnico.

Aquel conjunto de prácticas locales y la persistencia de la crisis influyeron en las administraciones territoriales superiores y se conformó una oferta de programas y recursos de estas a disposición de los entes locales para la implementación de sus estrategias en el ámbito del empleo y el desarrollo económico. Es particularmente destacable, a nivel del Estado, el papel que tuvieron los programas de las Escuelas Taller y Casas de Oficios del INEM, por su impacto en el mercado de trabajo local a través de la intervención centrada en los recursos locales.

Así pues, de unos inicios marcados por el voluntarismo se evolucionó a modelos más eficaces a través de la creación de estructuras específicas y de la adquisición de competencias por parte de los entes locales. Se consolidó de esta manera la idea de la dimensión local como factor crítico para la eficacia de las políticas activas. En este sentido, más recientemente, la Unión Europea a través de la formulación y el desarrollo de la Estrategia Europea para el Empleo, reforzó el concepto de la dimensión local de la misma, en el marco de los Estados, como espacio de intervención más idóneo por ser cercano a la ciudadanía y al tejido productivo.

Esta evolución histórica ha configurado modelos diferentes de intervención local en materia empleo y desarrollo económico, con diferencias sustanciales relacionadas con la tipología de los territorios y su realidad socioeconómica. Desde un enfoque inicialmente masivo, fundamentado principalmente en el recurso de la formación ocupacional, se ha evolucionado hacia un modelo más integral, centrado en los sistemas productivos locales. En este largo camino, hay pasos destacados que la han marcado significativamente. El más relevante, al tiempo que condicionante de las políticas activas, ha sido el importante abanico de recursos y de actores dedicados a la intermediación laboral, muy especialmente centrada en el lado de la demanda y mucho menos en la de la oferta.

Aunque es evidente que la evolución de las políticas activas ha sido positiva en términos generales, y actualmente se dispone de más conocimientos, hay cambios en el entorno que aconsejan hacer un balance y, a partir del mismo un replanteamiento de algunos aspectos que deben mejorar necesariamente para hacer frente a los retos actuales.

LOS PRINCIPALES PROBLEMAS:

El foco está puesto más en un lado que en el otro del mercado de trabajo

Las actuaciones y los recursos se concentran demasiado en las personas sin empleo y poco en las fuentes de empleo. El número de personas desempleadas pone en evidencia que el problema principal no es la falta de encaje entre oferta y demanda sino que no hay puestos de trabajo suficientes para todos.

Un sistema ineficiente de intermediación laboral

Aunque hay experiencias locales paradigmáticas, con demasiada frecuencia se producen duplicidades y solapamientos de las actuaciones de intermediación laboral que llevan a cabo los diferentes agentes, tanto públicos como privados. Posiblemente en este ámbito es donde la relación coste / beneficio presenta unos valores más negativos, con grandes costes económicos y de credibilidad del sistema, y en el que se podrían liberar recursos para dedicarlos a hacer crecer y mejorar la calidad de la oferta de trabajo.

Un modelo productivo obsoleto y una cultura empresarial reactiva

La formación para las personas desempleadas, a pesar de ser una medida necesaria, aunque no siempre adecuada al contexto local, consume buena parte de los recursos disponibles y no puede resolver la parte más importante del problema: un modelo productivo obsoleto y una cultura empresarial poco adecuada a los retos del mercado globalizado, demasiado empeñada en considerar como principal estrategia competitiva que los recursos humanos son un coste que hay que abaratar, interpretando que la competencia se encuentra en los países emergentes, con mano de obra barata, en lugar de aceptar que está en los más avanzados cultural y tecnológicamente. Esta realidad pone de manifiesto la necesidad de considerar la formación empresarial como un factor clave para el desarrollo.

Muchos agentes, dispersos y poco coordinados

La cooperación y la coordinación entre los agentes implicados en el desarrollo son muy débiles. Falta trabajo en común entre los sectores público y privado y entre los diferentes niveles territoriales de las administraciones públicas, cada vez más burocratizadas, hecho agravado por un modelo complejo de administración multinivel y por una definición poco clara de las competencias de los entes locales.

Poca visión estratégica y falta de transversalidad de las políticas activas

Falta visión estratégica y globalidad de las políticas locales. También hay carencias de transversalidad de las políticas para el desarrollo económico y el empleo en el seno de las administraciones locales. Las diferentes áreas de los gobiernos locales son, a menudo, compartimentos estancos. Con demasiada frecuencia, áreas clave como el urbanismo, la cultura, el turismo, los servicios sociales o el medio ambiente, funcionan sin estrategias específicas de aprovechamiento del potencial de empleo, ámbito que se considera competencia exclusiva del área de promoción económica.

La relación entre políticas sociales y promoción económica tiende a debilitarse, posiblemente por un concepto restrictivo del Estado del bienestar, con visión muy asistencialista y cada vez más identificado con el subsidio y los programas de empleo público. Esto está creando una barrera cada vez más difícil de superar entre los colectivos más proactivos en el mercado de trabajo y los que se enquistan en los programas subsidiados y de empleo público, lo que conduce a su insostenibilidad, tanto en términos sociales como económicos.

Una visión demasiado simplista del Estado del bienestar, que tiende a considerar el número de beneficiarios de los subsidios públicos como el principal indicador de su buena salud, hace que se desaproveche la oportunidad de tratar los servicios a las personas, y otros recursos locales que podrían ayudar a mejorar el mercado de trabajo, como fuentes de empleo. Se ve cómo, después de las últimas elecciones municipales, son numerosos los ayuntamientos que han pasado la gestión de los programas ocupacionales al área de los servicios sociales.

Pocas relaciones empresa-administración pública

Las relaciones de las administraciones locales con el empresariado son, en general, poco fluidas y carentes de proyectos en común. Una administración pública excesivamente burocratizada y poco ágil por una parte, y una cultura empresarial muy dominada por el día a día, más táctica que estratégica y muy resistente a los cambios, son los principales factores que inciden negativamente en las relaciones entre los entes locales y el sistema productivo. Si, además, se considera que la formación y la experiencia de los gestores de las políticas activas, en general, está bastante carente de recursos en este ámbito, las relaciones con el empresariado difícilmente pueden ser productivas desde el punto de vista del desarrollo local.

Se marcan fronteras territoriales desde el punto de vista administrativo en lugar de hacerlo con visión estratégica y funcional

Se han creado fronteras administrativas que dificultan trabajar eficazmente en diversos ámbitos. Se interpreta el concepto de local como sinónimo de municipal o comarcal. El resultado es que a menudo se interviene en unidades territoriales poco lógicas desde el punto de vista funcional, con poca masa crítica para según qué. A veces, incluso poco homogéneas como realidad social con una identidad compartida.

Un análisis desde el punto de vista urbanístico y funcional del territorio pone de manifiesto que el crecimiento urbanístico del país, en clave municipal, ha sido muy caótico. Como si la consigna fuera que en todas partes tiene que haber de todo, se han creado infraestructuras y equipamientos repetidos en cada municipio, lo que ha contribuido a una pérdida de la calidad funcional y paisajística del territorio, tanto para usos residenciales como productivos. Así, se han creado un gran número de zonas industriales, en algunos casos en conflicto con las zonas residenciales, por su proximidad, sin transporte público y sin servicios de calidad como para alojar una industria competitiva. Esta carencia de transporte público, aparte de afectar negativamente la calidad de vida, se contrapone al discurso de la sostenibilidad ambiental que simultáneamente se hace por otra parte, incidiendo negativamente sobre el aumento de la movilidad obligada por razón de trabajo. Si, además, se tiene en cuenta la creciente precariedad del mercado de trabajo, -hecho que provoca que cada vez la gente esté dispuesta a ir más lejos por menos salario-, la incidencia sobre la sostenibilidad no es sólo ambiental, sino económica y social, dado que genera costes y sitúa las oportunidades de trabajo más al alcance de aquellas personas que disponen de medios de transporte.

HACIA UN CONCEPTO REVISADO DEL DESARROLLO LOCAL Y DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS PARA EL EMPLEO

Sin entrar en más consideraciones sobre los cambios producidos en los últimos años a nivel mundial, los escenarios socioeconómicos actuales plantean la necesidad de reformular algunos de los objetivos de las políticas activas para la promoción económica y el empleo. Antes, sin embargo, no está de más no perder de vista una cuestión obvia pero que a veces parece olvidada o se considera secundaria: el objetivo que da sentido y justifica las políticas activas no es gestionar programas o servicios, sino crear empleo. No hay que confundir lo que son medios con los objetivos, ni acumular recursos con producir desarrollo.

A partir de esta consideración previa, los objetivos generales deben fundamentarse en:

•       La mejora de la calidad de vida de la población local asociada a la triple vertiente de la sostenibilidad: social, económica y ambiental.

La profunda crisis del sistema pone de manifiesto su insostenibilidad e ineficiencia, pero en ésta hay elementos que pueden ser abordados desde el ámbito local contribuyendo a la mejora de la calidad de vida y, a la vez, del mercado de trabajo. Para eso es necesario actuar con visión global a favor de la sostenibilidad, allí donde hay margen para la coincidencia entre el beneficio social, ambiental y económico. No se trata, sin embargo, de cerrar el sistema local al mundo, sino al contrario, abrirlo más y con nuevos criterios de relación.

La sostenibilidad del sistema, en su triple vertiente, puede ser mejorada si desde el ámbito local se práctica un urbanismo con visión más global de territorio y de la movilidad, se favorece la creación de empresas con los recursos más vinculados al territorio, -recuperando y renovando el concepto de los nuevos yacimientos de empleo que ha tendido a ser abandonado-, se promueve la cooperación y la competitividad de las mismas, se crean vínculos más directos entre producción y mercado -ganando márgenes a la economía especulativa en favor de los sistemas locales-, se promueve el uso de Internet como herramienta de acceso cercano a los servicios, al trabajo y los mercados, se incide en la cadena de valor de la producción local para dar más peso específico al mercado de trabajo más próximo, …..

•       Avanzar hacia un modelo de gestión pública más estratégico, transversalizar el enfoque del empleo en las diferentes áreas de las políticas locales y fomentando los espacios de trabajo en común con la ciudadanía y los agentes socioeconómicos.

Es necesario que el empleo forme parte prioritaria de todos los ámbitos de la política local. No se trata tanto de hacer políticas de empleo sino de integrar la visión ocupacional en la política, pues demasiado a menudo las políticas activas se interpretan como algo que se gestiona desde un área específica de promoción económica o de empleo. No siempre esta área y las otras actúan coordinadamente. El concepto fundamental de los nuevos yacimientos de empleo sigue siendo válido, pero hay que integrarlo de forma más global.

Además, la gestión estratégica de los entes locales y la transversalidad de los factores ocupacionales en las políticas públicas debe trascender al territorio. Hay que fomentar la planificación y la gestión estratégica participativa como herramienta de definición del territorio y de concertación en torno a un proyecto común de futuro como base necesaria de los procesos de cooperación pública-privada.

•       Contribuir al cambio de modelo productivo mediante el despliegue de las políticas de innovación a nivel local y la captación y promoción del talento para generar nuevas empresas y empleo.

El papel de los agentes para el desarrollo local debe contribuir al desarrollo de las políticas de rango territorial superior, especialmente en aquellos ámbitos que tienen que ver con la calidad de vida y el empleo. Pero la poca permeabilidad a los cambios del sistema productivo local, que está formado principalmente por pequeñas empresas, dificulta que determinados recursos y políticas de los gobiernos de niveles superiores, aunque muy positivas en sus conceptos, fracasen porque no llegan al grueso principal de las empresas donde hay un importante potencial de empleo. Es aquí donde hay uno de los retos que los agentes del desarrollo local deben aceptar, es decir, traducir y trasladar las políticas de país a la escala territorial en la que éstos actúan.

Es necesario, al mismo tiempo, hacer que se aproveche el talento y todo el potencial de conocimientos que se halla depositado en la gente joven que, a pesar de la necesidad en beneficio del conjunto de la sociedad, no encuentra su encaje en el sistema productivo.

•       Promover el espíritu emprendedor e innovador, especialmente entre el empresariado y la población joven con más formación.

Por costumbre, el concepto de emprendedor sólo se ha asociado al de aquella persona que quiere crear su empresa a partir de una determinada idea de negocio, pero este es un concepto que debe ser revisado al alza, más asociado al concepto de cambio en el sistema productivo, ya sea -como tradicionalmente-, por adición, o por transformación. Adoptar este concepto de forma permanente y promoverlo adecuadamente desde el ámbito local es la mejor prevención contra los procesos más traumáticos de reconversión, -sin muchas alternativas cuando han llegado tarde-, que se han producido a lo largo de la historia. Es obvio que la cooperación y el trabajo en red son factores determinantes para alcanzar este objetivo.

LA INTRODUCCIÓN DE CAMBIOS EN LAS PAUTAS DE ACTUACIÓN DE LOS AGENTES DE DESARROLLO LOCAL

Aunque considerando que la creación de puestos de trabajo y el aprovechamiento de los recursos locales siguen siendo los principales puntos de referencia para las políticas activas, la situación de crisis actual debe interpretarse como una oportunidad para la revisión de las mismas y, especialmente de su eficiencia, adaptándose a un entorno socioeconómico que ha cambiado sustancialmente en los últimos años y a una escasez de recursos económicos que puede ir para largo.

Este escenario conlleva tener que corregir actuaciones en relación a la eficiencia en dos sentidos: reducir costes y al mismo tiempo focalizarse estratégicamente sobre los problemas reales. En este sentido, y atendiendo a la vez a los principios de eficiencia y eficacia, las actuaciones prioritarias deberían centrarse en los siguientes aspectos principales:

Trabajo en red: Se debe fomentar la cooperación y el trabajo en red entre los diferentes agentes locales:

•       Entre los entes públicos locales , para alcanzar espacios territoriales más lógicos desde el punto de vista de la planificación, de escala variable según los ámbitos de intervención. Se trata de generar economías de escala, compartiendo servicios, infraestructuras, equipamientos, recursos técnicos o metodológicos, diseño de programas, software, documentación, estudios, programas formativos, etc. Aparte de generar economías de escala, este enfoque debe revertir positivamente en un reparto territorial más racional de las infraestructuras y equipamientos productivos, culturales, de ocio o de servicios, contribuyendo a una mejora de la movilidad y a la viabilidad del transporte público.

•       Entre los entes públicos, como factor de coordinación, y por tanto de eficacia y eficiencia. Hay que provocar más y mejor cooperación entre los diferentes niveles territoriales para evitar duplicidades y aprovechar mejor las complementariedades.

Las administraciones territoriales supralocales disponen de más capacidad de visión global, lo que debería revertir en una aplicación de los recursos más lógica y flexible, dado que desde los municipios a menudo no se dispone de la información necesaria para coordinarse con otros agentes locales cercanos, lo que añadido a una concepción localista del desarrollo local, es un importante factor negativo para la eficiencia de las políticas activas. Hay que mejorar los sistemas de información desde los niveles superiores y una actitud más proactiva desde el ámbito local.

•       Entre el sector público, el sector privado y el tercer sector, para una mejor intermediación en el mercado de trabajo, para favorecer la competitividad de las empresas y tener un mejor encaje entre las políticas de asistencia social y de empleo.

Un aspecto crítico de las políticas de las administraciones locales es la falta de conexión entre el sector público y el empresariado. Hay que profundizar en la relación y el trabajo en común con el empresariado, por una parte intensificando las acciones de prospección e intermediación laboral, y por otra parte para difundir las políticas de mejora de la competitividad y dinamizar las empresas para su participación en los programas y servicios que supongan avanzar en términos de innovación productiva y posición en el mercado. Los agentes locales deben ser dinamizadores del cambio de modelo productivo y las administraciones locales facilitadoras de los procesos empresariales creadores de empleo. Para ello es necesario simplificar los circuitos administrativos (p.e. ventanillas únicas, trámites online, reducir el tiempo de respuesta, …) y reorientar la formación del cuerpo técnico local con una componente más empresarial. Hay que promover también las relaciones internas entre el empresariado y entre éste y los nuevos emprendedores, así como la instauración de procesos en favor de la responsabilidad social de las empresas.

En cuanto al tercer sector, y por extensión los servicios sociales públicos, hay que incidir, trabajando conjuntamente con las empresas, para invertir la tendencia negativa que está provocando que los colectivos de difícil inserción se enquisten en los programas asistenciales o de empleo público, pero con pocas perspectivas de retorno al mercado de trabajo normalizado.

Fomento del talento, la innovación y el emprendimiento

Hay que focalizar el desarrollo económico local en las fuentes de empleo, es decir, las empresas. Las actuaciones de los agentes locales en relación al fomento del emprendimiento deben ir mucho más allá de un planteamiento principalmente orientado a las personas que buscan alternativas a su situación de desempleo. El cambio de modelo empresarial debe venir del fomento del espíritu emprendedor, también entre el empresariado, y de la difusión a nivel local de las políticas de innovación del tejido productivo de las administraciones supralocales. Hay que aprovechar el conocimiento de los sectores más jóvenes de la población, que han alcanzado unos niveles educativos más altos que nunca, pero no encuentran su encaje laboral en el sistema productivo local.

Los agentes del desarrollo local deben dar prioridad a acciones como estas:

•       Prospección de empresas, con el fin de conocer mejor sus características y necesidades,-no sólo ocupacionales-, estableciendo una comunicación más fluida y vínculos de cooperación entre las propias empresas, entre éstas y los nuevos emprendedores, las administraciones locales y el tejido productivo.

•       Creación y gestión de sistemas de información selectiva, dirigidos a las empresas y emprendedores/as, orientada especialmente al conocimiento de los recursos para la innovación empresarial y la competitividad.

•       Buscar acuerdos institucionales y trabajar en red con organismos supralocales vinculados al conocimiento y la empresa (universidad, escuelas de negocios, centros tecnológicos, centros de investigación, servicios avanzados, etc.), actuando como intermediarios para disponer de una carta de servicios de alto valor añadido para el territorio local.

Incidir en las cadenas de valor a favor de las empresas locales

Hay que provocar cambios en la mentalidad y en la estrategia de aquellas empresas locales que están orientadas al producto antes que el mercado, lo que ha influido de manera importante y negativa en los procesos de deslocalización productiva.

En la composición de las cadenas de valor de muchos productos industriales o del sector primario, han ido adquiriendo más peso específico aquellas actividades que son más de tipo comercial, a veces simplemente especulativo, y que no son generadoras de empleo. Más bien al contrario, cuando la remuneración del productor local baja por debajo del umbral de la rentabilidad del negocio local la respuesta suele ser el abandono de la producción.

Las actuaciones de los entes locales se deben focalizar en:

•       Ayudar a las empresas locales a buscar alternativas productivas a través del conocimiento de los mercados, la internacionalización y la innovación productiva.

•       Fomentar la cooperación interempresarial y fortalecer las cooperativas locales para diseñar y compartir estrategias de mercado que reduzcan las distancias entre la producción local y los consumidores.

•       Fomentar la producción local de calidad, las marcas asociadas a la imagen del territorio y el establecimiento de redes con grupos de consumo y la presencia en los mercados potenciales más importantes.

Las TIC y su papel en relación al desarrollo local

Hay varias razones que aconsejan un uso más intensivo de las TIC, como pueden ser la racionalización los sistemas de información, la difusión del conocimiento, el trabajo en red, el comercio electrónico, la conciliación, el teletrabajo, la reducción de la movilidad, la simplificación de los trámites administrativos para la ciudadanía y las empresas, el impacto ambiental, la fijación de la población joven en los territorios rurales, la igualdad de oportunidades o la economía de los recursos.

Hay que fomentar su uso entre los actores locales utilizando herramientas que permitan trabajar a distancia en el ámbito de las políticas activas, trabajando conjuntamente con el sector privado y adaptando la oferta de servicios, incluso una parte de la formación, a las TIC. Determinadas actividades o eventos que actualmente se hacen de forma presencial se pueden difundir en todo el país con el recurso de equipamientos informáticos y de comunicación relativamente simples.

Finalmente, y atendiendo a la magnitud del problema del desempleo, hay que considerar que las necesidades de tiempo para cambiar el modelo productivo, en los términos anteriormente planteados, aconsejan una acción de choque de carácter paliativo y provisional. Esta debería ir en el sentido de impulsar la creación de puestos de trabajo adaptados a aquellos sectores mayoritarios dentro de la bolsa de desempleo, es decir, los de baja calificación en los que nuestro país, con unos salarios más modestos, aún tiene un cierto margen de maniobra. En otras palabras: estamos «condenados» a seguir creando puestos de trabajo de poco valor añadido durante unos años.

Lógicamente, de forma paralela y simultánea, deben adaptarse mejor los recursos humanos a los retos actuales y a la necesidad de cambio de modelo productivo. Esta adaptación también es extensible a los agentes que gestionan las políticas activas. Se han de adaptar las aptitudes a la nueva realidad local y global y, muy posiblemente, revisar las actitudes para hacer frente a un futuro muy cambiante.

FUENTE: www.niubo.eu