El desempleo juvenil presenta un perfil muy diverso por edad y formación, además de ser un fenómeno estructural que se mantiene en la coyuntura laboral española desde 1995. El artículo reflexiona sobre la efectividad de las políticas de empleo destinadas a reducir el desempleo juvenil, centrando la atención en la Recomendación Europa de la Garantía Juvenil.

El incremento del desempleo juvenil, consecuencia de la crisis eco­nómica, especialmente cruda en España, ha propiciado un intenso debate académico e institucional sobre los factores explicativos y las medidas más adecuadas para reducirlo (García, 2011; Garrido, 2012; Dolado, 2015; Moreno Mínguez, 2015). Sin embargo, los múltiples diag­nósticos realizados no han tenido un efecto claro de transferencia en el diseño de políticas favorecedoras del empleo juvenil, o al menos no se están obteniendo los resultados que cabía esperar.

Habría que buscar las razones de por qué no funcionan adecuadamente las políticas diseñadas en la diversidad que presentan los jóvenes des­empleados. Por lo general, su situación ha sido calificada de «desempleo juvenil», como si se tratara de un fenómeno homogéneo. Y las políticas de empleo se han definido sobre la base de ese concepto unidimensio­nal, obviando en parte las múltiples dimensiones vinculas a las debili­dades estructurales del mercado laboral español, así como a la edad, a la formación de los jóvenes y, en menor medida, al sexo.

En este sentido, se echa en falta en los informes y documentos académi­cos una reflexión crítica que dé respuesta a la posible ineficiencia de las políticas de empleo destinadas a los jóvenes. En este artículo nos cen­traremos en la Garantía Juvenil (GJ), una Recomendación de la Unión Europea con una destacada dotación presupuestaria, cuyo objetivo es activar el empleo juvenil en todos los países europeos. En concreto, el objetivo del artículo es analizar la efectividad de la GJ atendiendo a la diversidad que caracteriza al desempleo juvenil. Para tal fin se realizará un análisis descriptivo de los datos a partir de las fuentes disponibles, tales como la Encuesta de Población Activa (EPA) y los proporcionados por los Servicios Públicos de Empleo (SPE) y la Comisión Europea.

Los informes consultados plantean la duda de si la población joven se diferencia sustantivamente de la población adulta en cuanto a sus moti­vaciones y capacitaciones para encontrar empleo y mantenerlo, o, si más bien, el desempleo juvenil resulta de un modelo económico disfuncio­nal que ha afectado por igual a jóvenes y adultos, pero que se visibiliza más entre los jóvenes en momentos de crisis económica. Para dar una respuesta aproximada a este interrogante presentamos dos indicadores: la ratio de desempleo juvenil/adulto y la combinación de la edad y el nivel de estudios desde una perspectiva longitudinal.

El gráfico 1 recoge la evolución histórica de la ratio entre el desempleo juvenil y el desempleo general en España desde el año 1995, comparán­dola con la de otros países europeos de nuestro entorno. Sorprendente­mente, en el caso español se observa cierta estabilidad desde mediados de los noventa, lo cual parece indicar o bien que los efectos de la crisis han afectado por igual al desempleo juvenil y al desempleo total, o bien que el desempleo juvenil es un fenómeno estructural que se ha acen­tuado con la destrucción de empleo generada por la crisis económica.

En otros países, como los nórdicos, Alemania o Reino Unido, la crisis sí parece haber tenido un efecto claro en el incremento del desempleo juvenil comparado con la ratio de desempleo total. Estos resultados po­drían ser un indicio de que el desempleo en España es un fenómeno estructural mantenido en el tiempo que afecta a todas las edades, lo cual apunta a que el mercado laboral español tiene deficiencias asociadas a la estructura productiva.

Ahora bien, el hecho de que el desempleo juvenil se pueda achacar en parte a un modelo productivo disfuncional no explica por qué las polí­ticas de empleo no están funcionando adecuadamente para combatirlo. A este respecto, los datos del gráfico 2 evidencian el conocido fenómeno de que a menor edad y menor formación, mayor es la tasa de desempleo juvenil; esta tendencia se ha acentuado durante la crisis (Requena, 2016). Sin embargo el desempleo no solo ha afectado a los más jóvenes (16-29 años) sin formación, sino también a los adultos jóvenes sin cualificación.

Se suele hablar del desempleo de los jóvenes que abandonan el sistema educativo sin formación y competencias básicas, siendo menos habitual referirse al grupo de jóvenes adultos con menor formación. Esto tiene implicaciones sociales relevantes, ya que advierte de las dificultades que estos jóvenes mayores de 25 años van a tener para ser empleados si no se invierte en su formación. A esto hay que añadir que se trata de jóvenes en edad de formar pareja y familia, por lo que la no reducción del desempleo de este colectivo tendrá consecuencias en su vulnerabilidad económica, en la fecundidad y en las posibles situaciones de pobreza de estas familias.

Los datos apuntan a la diversidad que presenta el joven desempleado, más allá del calificativo de «desempleo juvenil». Aunque las tasas son siempre más elevadas en el grupo de 15 a 24 años, la diferencia según niveles educativos es muy importante y muestra una evolución similar en los dos grupos a lo largo del tiempo.

Para hacer frente al elevado desempleo juvenil se han desarrollado múl­tiples Políticas Activas de Empleo (PAE), con resultados desiguales y en algunos casos discutibles, debido, entre otras razones, a que no han tenido en cuenta la diversidad que caracteriza al desempleo juvenil.

Las medidas, gestionadas a través de los SPE, consisten en políticas for­mativas, políticas de asesoramiento en la búsqueda de empleo, incenti­vos a la contratación y desarrollo de programas formativos. Los estudios internacionales destacan que la participación de los jóvenes desemplea­dos en los programas de las PAE es proporcionalmente inferior en Espa­ña a la de otros países europeos con tasas más reducidas de paro juvenil, como, por ejemplo, Francia, Alemania o Austria (Caliendo y Schmidl, 2015). Este hecho constituye una evidencia de la escasa visibilidad de este tipo de políticas entre los jóvenes, o bien de que las PAE diseñadas para los adultos no son operativas en la misma medida para los jóvenes (Caliendo y Schmidl, 2015).

De acuerdo con el informe de la Comisión Europea de 2016 sobre el funcionamiento de los SPE, el acceso a estos servicios de los jóvenes parados más vulnerables sigue siendo insuficiente a pesar de los avan­ces que se están produciendo. De hecho, como se muestra en el gráfico 3, son precisamente los jóvenes con menos formación y por tanto más susceptibles de experimentar situaciones de pobreza y exclusión social, los que menos se registran como demandantes de empleo, junto con los jóvenes con estudios superiores, aunque quizá por razones muy diferen­tes: los primeros, porque tienen menos habilidades y competencias para buscar empleo, además de estar desmotivados; y los segundos, porque no confían en encontrar un empleo a través de estos servicios.

Así, en el gráfico 4 se comprueba que los jóvenes que más acuden a las oficinas de empleo son los que han cursado educación secundaria. Por otro lado, se ha demostrado que son el colectivo más beneficiado de la aplicación de la GJ en los países europeos donde estas políticas se han evaluado, por ejemplo, Finlandia (Hämäläinen et al., 2015).

El Consejo Europeo adoptó la Recomendación denominada Garantía Juvenil el 22 de abril de 2013. Los objetivos de las PAE se alinean con las propuestas de la GJ pero se diferencian en que las primeras se financian con los presupuestos nacionales y las segundas con los de la Unión Eu­ropea. En el marco de esta Recomendación, todos los Estados miembros se comprometieron a garantizar que los jóvenes menores de 25 años (29 años en el caso español) tuvieran una oferta de empleo o de formación en los cuatro meses posteriores a la finalización de sus estudios o estar en situación de desempleo.

La aplicación de la Garantía Juvenil se inscribe en el marco de la «Estra­tegia europea sobre la juventud (2010-2018)». Este programa, apoyado económicamente desde la Unión Europea, busca promover la forma­ción y las oportunidades laborales para los jóvenes menores de 29 años, así como su inclusión social y la ciudadanía activa. Los SPE son las instituciones encargadas de implementar los programas de empleo y formación definidos en la GJ a través de las comunidades autónomas y las administraciones locales. Francia y España han intensificado las alianzas con organizaciones no gubernamentales del ámbito local con el fin de registrar a los jóvenes que no acuden a los SPE.

Los países nórdicos fueron los primeros en implementar estas medidas en los años ochenta y noventa (Suecia en 1984, Noruega en 1993, Dina­marca y Finlandia en 1996). Las medidas contemplan mejorar la forma­ción y los servicios de empleo público, así como desarrollar programas de emprendimiento y start-up. En España esta iniciativa se empezó a implementar en 2014; el 80% de las acciones de la GJ se han financiado a través de la Iniciativa Europea de Empleo Juvenil, con una asignación de 943.496.315 euros para el período 2014-2020. Uno de los principales problemas de la aplicación de estas medidas en España es la limita­da participación de los jóvenes, a pesar del incremento experimentado desde sus inicios.

El gráfico 5 presenta tres indicadores: 1) el porcentaje de jóvenes de 16 a 29 años inscritos en la GJ con respecto al total de jóvenes demandan­tes de empleo registrados en las oficinas de empleo; 2) el porcentaje de inscritos respecto al total de parados jóvenes contabilizados en la EPA y 3) el porcentaje de jóvenes que ni trabajan ni estudian inscritos en la GJ respecto al total de pertenecientes a este colectivo, calculados a partir de los datos de la EPA.

En primer lugar se observa que el porcentaje de inscritos ha aumentado considerablemente desde agosto de 2015 (mes en que se amplió el rango de edad hasta los 29 años), si bien aún es limitado. En el caso de los regis­trados como demandantes de empleo, el porcentaje de inscritos en la GJ era del 52,9% en el tercer trimestre de 2016. Si tomamos como referente el número de parados jóvenes de la EPA, apenas el 30% se había inscrito. Finalmente, el porcentaje desciende al 14% de los jóvenes que ni estudian ni trabajan, número calculado a partir de los datos de la EPA mediante la suma de jóvenes inactivos que no estudian y jóvenes parados en la misma situación. Estos datos parecen constatar la limitada capacidad de la GJ para llegar a los jóvenes que no trabajan ni estudian y a los desempleados.

Las causas de esta ineficiencia para atraer a los jóvenes estriban, por un lado, en la escasa visibilidad de las campañas publicitarias entre la po­blación joven, y, por otro lado, en la limitada capacidad administrativa, presupuestaria y de personal que tienen los SPE para llegar a los jóvenes en España (Comisión Europea, 2016). Prueba de ello es que, tal y como muestra el gráfico 6, tan solo el 25% de los jóvenes españoles conocía en abril de 2016 (momento de la entrevista) la iniciativa europea de la GJ para combatir el desempleo, frente al 51% de los jóvenes finlandeses.

Las experiencias previas en otros países concluyen que el éxito de la Garantía Juvenil se basa en un eficaz funcionamiento de los SPE a nivel local (European Network of Public Employment Services, 2016). Según el Informe de la Comisión Europea de 2016, uno de los problemas de su aplicación en España es la ineficiencia de estos servicios públicos para hacer frente al desempleo juvenil. El informe también señala que estos servicios no disponen de medios suficientes para contactar con los jóvenes que han abandonado el sistema educativo sin un título de for­mación secundaria, entre otras razones porque generalmente no están registrados en ellos. Por último, se ha de destacar la carencia de indica­dores y medidas para evaluar y monitorizar la eficacia de los SPE y de la GJ a pesar de contemplarse en el diseño inicial de la misma (Cabasés y Pardell, 2014; Dolado, 2015).

Así pues, teniendo en cuenta que no disponemos de datos sobre la mo­nitorización de la GJ en España, las evaluaciones realizadas en esta pri­mera fase en otros países destacan que los jóvenes más beneficiados por las políticas de empleo y concretamente por la GJ tienen entre 15 y 24 años y educación secundaria; las mujeres, en mayor medida que los hombres, y los jóvenes desempleados, en mayor medida que los inacti­vos con menor formación (European Commission, 2016, Hämäläinen et al., 2015). Precisamente los colectivos que menos se han registrado en la GJ son los más vulnerables y con mayor riesgo de acabar en situa­ciones de pobreza, por lo que estos resultados deberían servir de lección aprendida para no cometer en España los mismos errores.

Un indicador que da cuenta de la relativa ineficacia de las acciones de la GJ es el que se refiere al porcentaje de jóvenes que después de seis meses de haberse registrado han encontrado un empleo o una acción formativa orientada al empleo. En el gráfico 7 se observa que tan solo el 38% de los jóvenes inscritos en la GJ en España en el año 2015 (último dato disponi­ble), seis meses después había encontrado empleo o estaba desarrollando una actividad formativa, frente al 71% de los irlandeses o el 68% de los italianos. En el caso de España, la distribución de ese 38% de los jóvenes que habían tenido éxito era la siguiente: el 30% había encontrado empleo después de seis meses inscritos en la GJ; el 55% se estaba formando; el 12% eran aprendices; y el 1% estaban en prácticas.

Estos datos contrastan con los de Francia, Finlandia o Suecia, donde la GJ tiene mayor efectividad (véase el gráfico 8), y nos advierten de la necesidad de una reformulación de los criterios de aplicación de la GJ antes del año 2020, momento en el que, en principio, debería finalizar.

La reflexión aportada destaca, por una parte, el carácter estructural del desempleo juvenil y, por otra, la influencia de la edad y la formación en el desempleo. Las políticas activas de empleo y en particular la aplica­ción de la GJ no están obteniendo los resultados esperados debido, entre otras razones, al perfil heterogéneo del joven desempleado –aspecto que no tiene en cuenta la GJ– y a las dificultades de los SPE para llegar a los jóvenes que más podrían beneficiarse de ella. Los datos muestran que los jóvenes desempleados e inactivos con limitada formación tienen una reducida participación en los programas diseñados por la GJ, siendo España uno de los países de la Europa de los 28 en que el rendimiento de la GJ es más bajo (European Commission, 2016).

Esta reducida participación en el registro de la GJ y en los programas de los SPE nos informa de la necesidad de desarrollar acciones coordina­das entre las administraciones públicas y privadas, tales como potenciar los encuentros de los técnicos de juventud de los distintos municipios con asociaciones juveniles y empresas privadas, con el fin de informar y asesorar a los jóvenes desempleados sobre las posibilidades que ofrece inscribirse en la GJ. Se trata de un grupo vulnerable de jóvenes que re­quieren una especial atención para neutralizar los efectos negativos de la precariedad y pobreza a la que están abocados.

Los diferentes informes europeos destacan la limitada funcionalidad tanto de los SPE, como de las organizaciones intermediarias para con­seguir en España los objetivos propuestos en el diseño inicial de la GJ. Destacan también el lento proceso de modernización de estos servicios, así como la carencia de recursos humanos y económicos para lograr con éxito la implementación de las acciones.

Por tanto, se requiere una inminente modernización a partir de una mayor profesionalización de sus empleados, una mayor dotación de recursos económicos y una evaluación permanente de los resultados obtenidos. El retraso en la introducción de sistemas de evaluación y monitorización de las políticas de empleo joven y de la GJ alerta de la necesidad de desarrollar mecanismos coordinados entre las administra­ciones territoriales y las entidades privadas (empresas y organizaciones no gubernamentales) para corregir posibles deficiencias y optimizar en la medida de lo posible los resultados de las políticas de empleo joven.

Almudena Moreno, profesora titular de Sociología

Universidad de Valladolid

Cabasés, M.A., y A. Pardell (2014): Una visión crítica del Plan de Implantación de la Garantía Juvenil en España, Madrid: Bomarzo.

Caliendo, M., y R. Schmidl (2016): «Youth unemployment and active labor market policies in Europe», IZA Journal of Labor Policy, 5(1).

Dolado, J. (ed.) (2015): No country for young people? Youth labour market problems in Europe, Londres: CEPR.

European Commision (2016): The Youth Guarantee and Youth Employment Initiative, SWD (2016) 323 final, DG Employment, Social Affairs and Inclusion, Luxemburgo: Publications Office of the European Union.

European Network of Public Employment Services (2016): Report on PES implementation of the Youth Guarantee, September 2016.

García, J.R. (2011): «Desempleo juvenil en España: causas y soluciones», BBVA Research, Documentos de Trabajo, 11/30.

Garrido, L. (2012): «Para un diagnóstico sobre la formación y el empleo de los jóvenes», Cuadernos Empleo Juvenil, 2.

Hämäläinen, K., U. Hämäläinen y J. Tuomala (2015): «The labour market impacts of a youth guarantee: lessons for Europe?», VATT Working Papers 60, Helsinki: Government Institute for Economic Research.

Moreno Mínguez, A. (2015): «La empleabilidad de los jóvenes en España: explicando el elevado desempleo juvenil durante la recesión económica», Revista Internacional de Investigación en Ciencias Sociales, 11(1).

Requena, M. (2016): «El ascensor social. ¿Hasta qué punto una mejor educación garantiza una mejor posición social?», Observatorio Social de “la Caixa”.